Dostęp do informacji warunkiem sprawności demokratycznej formy rządów
Antoni Z. Kamiński


Czym jest amerykański Freedom of Information Act(Akt Wolności Informacji)? Nie jest o­n częścią Konstytucji Stanów Zjednoczonych, lecz - jako uściślenie postanowień Konstytucji - jest to dokument o randze konstytucyjnej. Reguluje o­n dostęp do bodaj najważniejszego dla funkcjonowania demokracji zasobu - do informacji. O wyższości rozwiązań demokratycznych nad innymi decyduje bowiem to, iż zapewniają o­ne większą zdolność do zbierania, przetwarzania i wykorzystania informacji. Dzięki temu demokracja daje możność względnie szybkiego wykrycia i skorygowania błędnych decyzji politycznych. Głębsze rozważenie tej kwestii wymaga przyjrzenia się istocie ustroju demokratycznego.

Jest wiele sposobów ujmowania kwestii demokracji. Złożoność problemu bierze się stąd, że demokracja to nie tylko technika rządzenia społeczeństwem; jest to typ kultury życia społecznego, który określa wszelkie inne dziedziny tworzące społeczny porządek. Naturalnym uzupełnieniem demokratycznej formy rządów jest instytucja obywatela jako autonomicznego aktora życia politycznego. Sama złożoność zagadnienie powoduje więc, że można je rozpatrywać z różnych punktów widzenia.

Wyróżnię tu dwa uzupełniające się podejścia do tej kwestii: pierwsze traktuje ją jako sposób obrony społeczeństwa przed arbitralnością władzy; wedle drugiego, demokracja jest specyficznym mechanizmem podejmowania decyzji. Twierdzę, że:

  • mimo iż uzupełniają się o­ne, podejścia te mają odmienne implikacja dla rozpatrywania związków między społeczeństwem i państwem,
  • drugie z nich daje pewne praktyczne korzyści, które umykają z pola uwagi pierwszego;
  • myślenie o demokracji w Polsce jest zdominowane przez podejście pierwsze, co niekorzystnie wpłynęło na proces budowę ustroju politycznego III RP;
  • stąd bierze się potrzeba zmiany perspektywy intelektualnej - w sferze kultury politycznej, oraz - w sferze rozwiązań instytucjonalnych - ustanowienia nowego ładu informacyjnego.

Zacznijmy od podejścia pierwszego. Interesy związane z władzą należą do najpotężniejszych motywów rządzących postępowaniem ludzkim. Historia ustrojów demokratycznych to ciągła walka władców o rozszerzenie zakresu arbitralnych uprawnień i wysiłki poddanych, by uchronić lub rozszerzyć swą autonomię poprzez ograniczenie swobody działania władców. Nie jest to gra o sumie zero, albowiem władza polityczna jest niezbędnym warunkiem istnienia porządku społecznego, czyli zaspokojenia przez ludzi podstawowych potrzeb związanych tak z przetrwaniem, jak z realizacją pozytywnych wartości. Równowaga między wzajemnymi uprawnieniami rządzących i rządzonych osiągana była w różnych punktach i w ramach różnych rozwiązań instytucjonalnych.

Współcześnie rozumiana demokracja liberalna, lub inaczej konstytucyjna, zakłada istnienie prawa, które ogranicza zarówno rządzących jak i rządzonych, ograniczenie rządów większości przez gwarancje praw mniejszości; podział władzy państwowej na ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą oraz takie powiązanie ich ze sobą, by zapewniło skuteczną wzajemną kontrolę i równowagę; wreszcie obsadzanie głównych stanowisk politycznych w państwie w drodze wyborów. Ten kompromis między wymogami skuteczności władzy i potrzebami ludzkiej wolności ma zapewnić, z jednej strony, ochronę praw obywateli i odpowiedzialność rządzących przed rządzonymi, a z drugiej, skuteczność i sprawność rządów. Nawet w tych warunkach mamy do czynienia z ciągłym przetargiem: rządzący dążą do zwiększenia swej władzy i zmniejszenia odpowiedzialności; rządzeni - do zwiększenia swych wpływów na rządy. Kiedy państwo demokratyczne traci wrażliwość na potrzeby obywateli, wtedy obywatele przestają się z nim identyfikować i traktują je czysto instrumentalnie - znika poczucie wspólnego dobra, czyli rzeczy pospolitej.

Decyzyjne podejście do demokracji nie jest, jak wspomniałem, alternatywą wobec podejścia pierwszego - jest jego uzupełnieniem. Oba punkty widzenia nieobce były myśleniu klasyków myśli politycznej. Monteskiusz, na przykład, opisał despotyzm przy pomocy metafory: "Kiedy dzicy w Luizjanie chcą mieć owoc, ścinają drzewo przy samej ziemi i zrywają owoc. Oto rząd despotyczny."1Abstrahując od tego, czy dzicy rzeczywiście tak postępowali, ta metafora chwyta istotną cechę władzy nieograniczonej: władza ta nie bierze pod uwagę kosztów decyzji. Władca nieograniczony zna tylko ograniczenia naturalne: może tak pozyskiwać owoce aż do wycięcia wszystkich drzew owocowych.

Istota demokracji polega na tym, że stawiając ograniczenia wobec woli władcy zmusza go do kalkulowania kosztów. Jest to niezależne od faktu, że pod terminem władca kryje się tu coś zupełnie innego niż w warunkach autokracji. W grę wchodzą nie tylko koszty ekonomiczne, bo te są łatwo wyceniane przez rynek, którym nota bene władza autokratyczna nie dysponuje, lecz także koszty nie poddające się wymiernej, zobiektywizowanej wycenie, tj. wartości takie, jak wolność, sprawiedliwość, środowisko naturalne, piękno, itp. Jak spostrzegł Alexis de Tocqueville, "despotyzm inteligentny" jest czasem skuteczniejszy od demokracji, gdy idzie o osiągnięcie jakiegoś pojedynczego celu. Ale demokracje górują nad despotyzmem zdolnością do jednoczesnej realizacji mnogości celów.2

Obserwację tę potwierdziło wiele badań. Dawno temu psychologowie społeczni stwierdzili, na podstawie badań procesów podejmowania decyzji w małych grupach, że grupy luźno ustrukturalizowane, o swobodnym, wielokierunkowym przepływie informacji i koncensualnym stylu współdziałania wykazują większą sprawność i kreatywność w podejmowaniu decyzji, niż grupy podlegające scentralizowanej kontroli. Do podobnych wniosków doszli badacze organizacji. Burns i Stalker, w klasycznej pracy o zarządzaniu i innowacji, porównali sposoby zarządzania pracami nad wyprodukowaniem radaru w Niemczech hitlerowskich i Wielkiej Brytanii. W Niemczech dominowała obsesja na punkcie ochrony tajemnicy i podporządkowali swój styl zarządzania temu kryterium. Brytyjczycy nie tracili tej kwestii z pola widzenia, ale skoncentrowali się przede wszystkim na możliwie szybkim wypracowaniu jak najlepszych rozwiązań; zaangażowali więc w prace nad radarem wszystkie istotne grupy fachowców i użytkowników organizując względnie otwarte dyskusje nad różnymi propozycjami rozwiązań i ryzykując tym samym przecieki. W efekcie, nie tylko prześcignęli Niemców w wytworzeniu urządzenia i wprowadzeniu go do użytku wojskowego, ale też ich produkt był znacznie lepszy od produktu przeciwnika.

Niezależnie więc od innych względów - tam, gdzie ważna jest jakość decyzji rozwiązania demokratyczne dają z reguły lepsze wyniki, niż alternatywne typy ustrojowe, bo umożliwiają łatwiejszy dostęp do informacji, a charakterystyczna dla nich metoda dyskursywnego dochodzenia do decyzji pozwala na lepsze opracowanie, weryfikację i wykorzystanie informacji. Z drugiej strony, w procesie wdrażania decyzji, precyzyjnie określona hierarchia i względnie jasno zdefiniowana odpowiedzialność ma swoje wielkie zalety. Demokracja liberalna jest konstrukcją ustrojową, która próbuje powiązać w ramach jednego ładu politycznego zalety demokracji z zaletami hierarchii. Nie zawsze jej się to udaje, ale czasem - tak. Sukces zależy od jakości projektu. Zaś projekt ustroju zawiera się w dokumencie zwanym Konstytucją. Podstawowym zadaniem konstytucji nie jest przede wszystkim enumeracja i gwarantowanie praw, lecz właściwe skonstruowanie porządku społeczno-politycznego.

Do podstawowych cech, używanych dla charakteryzowania demokracji, należy racjonalność. Począwszy od roli obywatela, racjonalność jest atrybutem wszystkich podstawowych instytucji demokracji. Ralf Dahrendorf zauważa, że obywatelstwo stanowi "... krystalizację racjonalności w roli społecznej".3Parlament stwarza możliwość dyskursywnego dochodzenia do strategicznych decyzji oraz zapewnia kontrolę nad biurokracją państwa. Wybory pozwalają wyłonić talenty przywódcze niezbędne dla przełamania tendencji inercyjnych, które występują w każdych warunkach.4Również formalno-prawne uregulowanie działań administracji stanowi element racjonalizacji władzy państwowej; działania te stają się bowiem przewidywalne, a to stwarza możność racjonalnej kalkulacji działań przez podmiotów prywatne i publiczno-prywatne.

Pojęcie racjonalności odnosi się tu do dwóch poziomów podejmowania decyzji:

  1. świadomego wyboru celów i wartości oraz ustanawiania priorytetów między nimi;
  2. metod wyboru środków prowadzących do realizacji celów.

Instytucja obywatela jest tworem specyficznej kultury politycznej, która stawia przed jednostką, społeczeństwem i przed jego instytucjonalnym otoczeniem wielkie wymagania. W porównaniu z demokracją, dyktatury są prostackie.

Zdolność dokonywania świadomych wyborów osiąga człowiek przez wykształcenie, tj. osiągnięcie zgeneralizowanej zdolności poznawczej, oraz przez stały wysiłek dla zdobycia potrzebnej informacji. Zdobycie informacji zakłada zawsze koszt. Zasada ekonomiczności wymaga, by jednostka skupiała się na pozyskaniu tylko tej informacji, która dotyczy kwestii dla niej najważniejszych. W innych sprawach będzie polegać na informacji, którą zdobywają, opracowują i dostarczają jej wyspecjalizowane instytucje. Należą do nich środki masowego przekazu, instytucje konsumenckie, firmy doradcze, a także ludzie służący w danym środowisku za autorytety w określonych dziedzinach. Społeczeństwo demokratyczne jest sposobem organizacji i poziomej koordynacji współdziałania w ramach społecznego podziału pracy.

Informacja służy nie tylko racjonalnemu podjęciu decyzji przez wszystkich aktorów porządku demokratycznego, lecz umożliwia też kontrolę rządzonych nad rządzącymi. Władza nie podporządkowana skutecznej kontroli ulega zwyrodnieniu. Rządzący nie lubią, gdy ich decyzje są dyskutowane i krytykowane, a popełniane przez nich błędy są eksponowane publicznie; nie lubią też, kiedy słabości ich charakteru i uczynki nimi inspirowane stają się przedmiotem publicznego - a nierzadko i prokuratorskiego - zainteresowania. To jest zupełnie naturalna cecha ludzkiego charakteru. W warunkach jednak, kiedy rządzący mają tak wielką przewagę nad rządzonymi, iż mogą arbitralnie ustalać reguły gry życia politycznego, słabości ludzkiego charakteru stają się słabościami ustroju politycznego. Błędne decyzje przedstawiane są wtedy jako przejaw "mądrości genialnych mężów stanu", a przestępstwa popełniane przez polityków są skrzętnie tuszowane. W tych warunkach nie sposób mówić o mechanizmach wykrywania i korekty błędów.

Jak zauważył amerykański politolog Martin Landau, zdolność do wykrywania i korekty błędów zapewniają demokracji często te jej cechy, które są najczęściej krytykowane: redundancja, duplikacja czynności, pozorne bałaganiarstwo.5 Lecz ten pozorny nieporządek, zderzanie się sprzecznych koncepcji i interesów, jest warunkiem koniecznym przejrzystości życia publicznego.

Zasada minimalizacji kosztów transakcyjnych odnosi się do dynamiki życia publicznego w warunkach demokracji podobnie, jak do dynamiki gospodarczej w warunkach rynku. Jedną z głównych pozycji w rachunku tych kosztów jest informacja. Jest to ważkim powodem, by traktować prawną regulację wolności dostępu do informacji - pomijając te wyjątkowe dziedziny, w których wolność taka musi, ze względu na bezpieczeństwo państwa lub ochronę dóbr osobistych, być ograniczona - jako kwestię najwyższej wagi.


Prof. Antoni Z. Kamiński - członek Zarządu Centrum im. Adama Smitha, pracownik naukowy Instytutu Studiów Politycznych PAN.

1. "O duchu praw", przekład Tadeusz Żeleński, Kęty: Wyd. Antyk, 1997, s.58.

2. "De la Democratie en Amerique", Paris: Union Generale d'Editions, 1963, s.147.

3. "Citizenship and Beyond. The Social Dynamics of an Idea", Social Research, 1974 (zima), s.677.

4. Wolfgang J. Mommsen, "The Age of Bureaucracy. Perspectives o­n the Political Sociology of Max Weber". New York: 1974, s. 91

5. Takie obserwacje znaleźć można już także u Tocqueville'a.



2007 ©  Krakowskie Towarzystwo Przemysłowe
http://www.ktp.org.pl/