Światowe doświadczenia w reformowaniu systemów emerytalnych
Krzysztof Ostaszewski


Kryzys systemów emerytalnych na świecie stopniowo staje się dominującym problemem gospodarczym większości krajów. Nawet rozwijająca się dynamicznie gospodarka amerykańska ma problemy z udźwignięciem ciężaru świadczeń emerytalnych pokolenia urodzonego po drugiej wojnie światowej. Raport aktuariuszy amerykańskiego systemu Social Security załączony do rekomendacji Komisji Doradczej, opublikowanych w styczniu 1997 roku, stwierdza że amerykański system emerytalnych ubezpieczeń społecznych ma deficyt aktuarialny na poziomie ponad 2% płac (czyli większy niż w roku 1983, gdy Prezydent Reagan zorganizował specjalną komisję pod przewodnictwem Alana Greenspana, której zadaniem było uzdrowienie systemu; sytuację uważano wówczas za krytyczną).

Głęboki i niespodziewany kryzys gospodarczy w Azji w 1997 roku przyczynił się do znacznego osłabienia azjatyckiej alternatywy dla ubezpieczeń społecznych na wzór Bismarcka. W Azji, choć nie tylko w Azji, ale i w Afryce, używany jest centralny rządowy obowiązkowy fundusz oszczędnościowy, po angielsku zwany "Provident Fund". Szczególnie zasobny jest Provident Fund w Singapurze. Jest o­n, z jednej strony, miejscem dla oszczędności ludności a z drugiej strony, źródłem kredytu dla projektów inwestycyjnych popieranych przez państwo. W krajach afrykańskich fundusze takie wielokrotnie jednak doprowadzały do masowej korupcji i nadużyć. W Azji przyczyniły się o­ne do przeinwestowania gospodarki, czyniąc kredyt zbyt łatwo dostępnym dla instytucji o dobrych powiązaniach z rządem. Jest ciekawe, że obecny przewodniczący amerykańskiego banku centralnego Alan Greenspan wielokrotnie był krytykowany za uczynienie kredytu dla biznesu w Ameryce zbyt kosztownym i zbyt trudno osiągalnym (do niedawna popularne było podawanie Japonii i reszty Azji jako przykładu alternatywy dla skąpego Greenspana, ale od połowy ubiegłego roku takie narzekania jakby ucichły).

Istnieje obecnie również wiele krajów na świecie, gdzie kryzys emerytalny przestał zaprzątać polityków i obywateli. Najlepszym tego przykładem jest oczywiście Chile, kraj który stał się liderem w dziedzinie reformy emerytalnej. Prywatyzacyjna reforma ubezpieczeń społecznych przeprowadzona została w wielu innych krajach, choć nie zawsze dokładnie na modłę chilijską. Raport Banku światowego "Averting the Old Age Crisis" z 1994 roku poleca rozważenie reformy prywatyzacyjnej wszystkim krajom.

Reforma wzorowana na chilijskiej przeprowadzona została w Argentynie, Peru i - od 1 lipca 1997 - roku w Meksyku. Podkreślić tu należy, że prywatyzacja w Meksyku ma wielkie znaczenie propagandowe, gdyż w wielu sprawach kraj ten jest liderem Ameryki Łacińskiej. Reforma chilijska to pełna prywatyzacja oszczędności emerytalnych, gdzie każdy obywatel ma własne konto, obowiązkowe, ale zwolnione od podatku dopóki obywatel nie uzbiera sumy wystarczającej na emeryturę (tym samym "zwalniając" państwo z obowiązku utrzymywania go jako emeryta). Jednocześnie państwo gwarantuje wszystkim obywatelom minimalną emeryturę, bez względu na to jak im się powiodło w inwestowaniu środków na ich indywidualnych kontach, ale tylko na tyle, na ile ich prywatna emerytura nie wystarcza na to minimum socjalne.

Odmienna, anglosaska w stylu, reforma zrodziła się w Wielkiej Brytanii i Nowej Zelandii. W latach osiemdziesiątych rząd Margaret Thatcher pozwolił prywatnym obywatelom na składanie ich środków emerytalnych na konta prywatne, zamiast odprowadzania ich do państwowego systemu ubezpieczeń społecznych, utrzymując przy tym uprzywilejowany status podatkowy takich prywatnych kont emerytalnych. Jednocześnie każdy obywatel ma zagwarantowaną minimalną emeryturę państwową, nie poprzez dopłatę do prywatnego konta (jak w Chile), lecz poprzez wypłacanie wszystkim (nawet bogatym) takiej emerytury socjalnej z bieżącego budżetu państwa. Nowa Zelandia poszła jeszcze dalej, likwidując wszelkie przywileje podatkowe kont emerytalnych i traktując je na równi z innymi kontami, jednocześnie gwarantując wszystkim emerytom minimum socjalne z bieżącego budżetu, ale tylko minimum socjalne. Spowodowało to efektywne wycofanie się instytucji państwa z polityki emerytalnej w Nowej Zelandii, co jest postawą wielce libertariańską i anglosaską, pewnie trudniejszą do przyjęcia w wielu krajach europejskich i latynoskich kulturach pozostających pod wpływem Europy (jak Chile czy Meksyk).

Czego może się nauczyć Polska z doświadczeń tych krajów czy też z doświadczeń krajów o rozbudowanym systemie prywatnych emerytur, jak Stany Zjednoczone i Kanada? Postaramy się odpowiedzieć na to pytanie, jednocześnie poruszając kilka kwestii istotnych dla zrozumienia prywatyzacji ubezpieczeń społecznych.

Dlaczego reforma?

Przede wszystkim musimy się postarać zrozumieć, dlaczego potrzebna jest reforma. W debatach na temat kryzysu ubezpieczeń społecznych na świecie najczęściej podawaną przyczyną jest bankructwo systemów państwowych. Kłopot z tym argumentem polega na tym, że choć jego zwolennicy mają jak najbardziej uczciwe i ekonomicznie solidne intencje, jest o­n nieprawdziwy. Państwo zbankrutować nie może, choć może oczywiście zagłodzić miliony swoich obywateli, pozostając mimo wszystko wypłacalnym. Rzadko kto jeszcze pamięta, że taką właśnie politykę prowadził Nicolae Caucescu w latach osiemdziesiątych. Gdyby to było w istocie tak proste, że niedobrze gospodarujące państwa bankrutują, wiele problemów świata byłoby rozwiązane na dobre. Korea Północna zbankrutowała, podobnie jak Kuba, ale nie oznacza to wcale, że w wyniku tych bankructw nastąpią tam automatycznie jakieś istotne zmiany. Jeżeli państwu zabraknie pieniędzy na emerytury, to państwo ma wiele możliwości wyjścia z tego kryzysu - może te pieniądze dodrukować, może ogłosić stan wyjątkowy lub stan wojenny, może aresztować wszystkich obywateli domagających się emerytur itd. Problemem nie jest bankructwo państwa, problemem jest niepotrzebne ubożenie społeczeństwa i niszczenie struktury państwa obywatelskiego. Pamiętajmy więc, by nie bać się bankructwa, jako że w porównaniu z Kubą czy składką na ubezpieczenia społeczne na poziomie 80% zarobków, bankructwo może być optymistyczną alternatywą.

Reforma ubezpieczeń społecznych, czyli - unikając politycznych eufemizmów - reforma państwowego systemu emerytalnego jest potrzebna dla tych samych powodów, dla których jest potrzebna prywatyzacja wszystkich innych dziedzin produkcji. Prywatna przedsiębiorczość produkuje więcej i lepiej niż centralnie sterowana gospodarka planowa. Emerytury państwowe to jeszcze jeden wyraz państwowej własności środków produkcji. Wyniki są podobne do państwowej produkcji papieru toaletowego - papieru (pieniędzy na emerytury) nie ma i trzeba ten papier (emerytury) załatwiać poprzez dojścia do polityków. A przecież jest to niepotrzebne. Możliwe jest stworzenie powszechnego systemu emerytalnego zapewniającego prywatne zyski inwestycyjne z państwową gwarancją wypłacalności, jak w Chile i Wielkiej Brytanii.

Co więcej, państwowy system emerytalny staje się elementem gry politycznej, stwarzając postawy roszczeniowe, czyniąc emerytów pionkami w grze politycznej. Wielkość emerytur widziana jest jako funkcja odgórnych przydziałów od polityków, choć obiektywnie rzecz biorąc pieniądze dla emerytów tak czy inaczej muszą pochodzić od osób obecnie pracujących czy to w postaci składki płaconej państwu przez pracodawcę lub pracownika, czy też w postaci zysków i dywidend firm, w które zainwestowali kiedyś obecni emeryci, czy też w końcu z odsetek uzyskanych przez banki i instytucje finansowe przez udzielanie pożyczek firmom i osobom fizycznym. Ktoś musi na emerytury zapracować, więc większe zatrudnienie winno być popierane przez emerytów, podczas gdy państwowy system wysokich składek na emerytury powoduje spadek zatrudnienia i rozszerzenie grupy roszczeniowej o bezrobotnych. Państwowy system emerytur wytwarza mit rzekomej walki o te same pieniądze między młodym i starym pokoleniem, gdy w istocie emerytom powinno zależeć na jak najniższej składce emerytalnej, by pozostałe środki można było użyć na zatrudnienie jak największej ilości młodych ludzi, jako że wszystko, co emeryci konsumują musi być przez nich wytworzone. Każde stracone miejsce pracy to mniej chleba dla emerytów, każdy bezrobotny to utracona nadzieja na lepszy byt rencistów.

Na domiar złego, ponieważ emerytury państwowe są częścią polityki społecznej, z reguły emerytom opłaca się być biednym lub "oficjalnie biednym", by kwalifikować się do wyższych świadczeń socjalnych, tym samym pobudzając konsumpcję, zmniejszając stopę oszczędności w gospodarce i ponownie uderzając w miejsca pracy dla młodych. Te z kolei trzeba stworzyć z nowych inwestycji, na które potrzebne są oszczędności obywateli (oczywiście można też twierdzić, że państwo za obywatela zaoszczędzi, jak to robiło w afrykańskich i azjatyckich Provident Funds, ze znanymi wynikami).

Prywatyzacja emerytur jest potrzebna, bo państwowa własność środków produkcji jest zarówno niepraktyczna (słabe wyniki produkcyjne) jak i nieetyczna (zmuszanie milionów do poświęcania się dla rzekomo humanitarnych celów, choć nie są o­ne realizowane).

Groźby prywatyzacji: co robiono źle na świecie?

Prywatyzacja oznacza przede wszystkim, że oszczędności emerytalne znajdą się w sektorze prywatnym. Będzie to miało pewne oczywiste konsekwencje, których powinniśmy być świadomi. Gazety brytyjskie pełne są obecnie historii o nieodpowiednim sprzedawaniu emerytur. O co tu chodzi? W znacznym stopniu jest to wykorzystanie okazji, by odegrać się politycznie na Partii Konserwatywnej, ale warto zrozumieć ten problem. Otóż prywatne firmy emerytalne będą zawsze zaangażowane w agresywne praktyki marketingowe. Może to oznaczać niepełne podawanie informacji klientom, a nawet sprzedawanie klientom wyrobów, które nie są im potrzebne. W systemie prywatnych emerytur państwo uzyskuje nowe i bardzo ważne zadanie jasnego i przejrzystego sformułowania reguł gry i wymagania przestrzegania tych reguł. Firmy finansowe powinny podawać klientom informację o swoich produktach. Państwo ma prawo wymagać, by informacja taka była prawdziwa. Czy firmy te powinny też podawać informację o wyrobach konkurentów? W Stanach Zjednoczonych wymaga się, by klient zamierzający zmienić polisę ubezpieczeniową na życie z jednej firmy do drugiej był poinformowany nie tylko o zaletach nowej polisy, ale również, by firma oferująca starą polisę miała prawo na tę nową propozycję odpowiedzieć i wyjaśnić zalety istniejącej polisy. Czy państwo ma prawo aż tak regulować sprzedaż? W Wielkiej Brytanii w przypadku prywatyzacji kont emerytalnych firmy zakładające nowe konta często nie w pełni informowały klienta co o­n traci poprzez zamknięcie starego konta. Po długiej debacie na ten temat ustalono jednak, że firmy inwestycyjne i ubezpieczeniowe, które tak się zachowały, będą musiały wyrównać te straty klientom.

Drugim popularnym zarzutem wobec prywatnego systemu emerytalnego są jego wysokie, w porównaniu z systemem państwowym, koszty obsługi kont, przede wszystkim spowodowane kosztami reklamy i marketingu. Ale pamiętać trzeba, że reklama i marketing to naturalne składniki gospodarki wolnorynkowej. Koszty reklamy papieru toaletowego w gospodarce polskiej w latach sześćdziesiątych były zerowe. Obecnie papier toaletowy bywa w Polsce reklamowany. Reklama kosztuje i jest częścią ceny za jaką papier toaletowy jest sprzedawany. Z drugiej strony, ponownie pojawia się pytanie o role państwa w regulacji kosztów kont emerytalnych. Można po prostu te koszty ograniczyć, zabraniając firmom wydawania więcej niż pewnego procentu aktywów pod nadzorem. Można, jak to jest praktykowane w Stanach Zjednoczonych w prywatnych planach emerytalnych, wymagać, by każdy klient otrzymał informację o wielkości takich kosztów (w bieżącym roku wprowadzono też wymaganie, by taka informacja była napisana w języku przystępnym dla mas, nie tylko dla prawników). Można też, jak to zrobiono w Chile, zmniejszyć koszty samego inwestowania poprzez podanie firmom dozwolonych parametrów portfela inwestycyjnego, tym samym zmuszając firmy do lokowania środków w niemal identycznym portfelu zawierającym znaczną część obligacji Skarbu Państwa.

Ta ostatnia metoda obniżania kosztów wiąże się z jeszcze jedną groźbą systemu prywatnego - możliwością bankructwa firmy emerytalnej. Nadzór ubezpieczeniowy w USA dzieli ryzyka powodujące bankructwa na cztery rodzaje:

  • ryzyko utraty środków przez spadek wartości lokat (np. krach na giełdzie);
  • ryzyko niewypłacalności z powodu złego policzenia środków potrzebnych w przyszłości na wypłaty (nie ma tego ryzyka jeśli firma po prostu inwestuje środki klienta, ale jest o­no znaczne jeśli firma wypłaca klientowi gwarantowaną przez firmę dożywotnią emeryturę);
  • ryzyko gwałtownej zmiany stopy procentowej (za co w gruncie rzeczy odpowiedzialne jest państwo);
  • ryzyko nadużyć i kradzieży.

Państwo musi stworzyć system nadzoru wypłacalności instytucji finansowych, nawet jeżeli nie gwarantuje tejże wypłacalności (a tym bardziej jeżeli taka gwarancja istnieje). Z perspektywy czasu wydaje się, że w Chile zbyt wiele wagi przyłożono do nakazu wzorcowego portfela inwestycyjnego dla firm emerytalnych, zmuszając je do kupowania długu publicznego i tylko chilijskich papierów wartościowych w znacznej części portfela. Po wielkim wzroście do 1995 roku giełda chilijska niemal śpi przez ostatnie trzy lata, powodując, że konta emerytalne mają bardzo mały przyrost w tym okresie. Gdyby te środki emerytalne mogły być zainwestowane w USA przez ostatnie trzy lata, chilijscy emeryci byliby ponad dwa razy bogatsi. Szkoda. Wzorcowy portfel zainwestowany tylko we własnym kraju (choć Chile pozwala na trochę inwestycji zagranicznych, ale ograniczenia są znaczne) może być pomocny we wczesnej fazie reformy, ale na dłuższą metę powinien być zastąpiony odpowiednim systemem nadzoru wypłacalności, kontrolującym wszystkie wymienione powyżej ryzyka. Obecny trend międzynarodowy w regulacji wypłacalności to wymaganie większego kapitału własnego od firm o większym ryzyku. Takie rozwiązanie jest dużo bardziej racjonalne. Jakaś forma nadzoru wypłacalności firm, choć nie w postaci codziennego doglądania spraw firm, będzie istniała po reformie. Musi to być forma respektująca interesy firm i ich klientów.

Współczesna teoria inwestycji jasno stanowi, że optymalny portfel inwestycyjny powinien być przynajmniej w pewnym stopniu zdywersyfikowany, szczególnie w kraju o relatywnie niewielkiej gospodarce (dywersyfikacja jest więc ważniejsza w Chile niż w USA, podobnie jest o­na ważniejsza w Polsce niż w Wielkiej Brytanii). Jeśli sprywatyzowany system emerytalny w Polsce zostanie zmuszony do lokowania swego kapitału tylko w Polsce, będzie to uderzeniem w emerytów, zarówno obecnych jak i przyszłych.

Pamiętajmy, że obywatele muszą uwierzyć, że na swych prywatnych kontach emerytalnych zarobią. Jeśli Polskę spotka jakieś nieszczęście gospodarcze, ważne jest, by konta emerytalne Polaków nie ucierpiały tak jak oszczędności Koreańczyków ulokowane na koreańskiej giełdzie w 1997 roku. Jeśli obywatele nie będą wierzyli w możliwość uskładania majątku na kontach emerytalnych, można oczekiwać takiego zachowania jakie pojawia się wśród ubogich Chilijczyków, którzy ukrywają swoje dochody, by nie musieć oszczędzać na emeryturę i otrzymać minimalną emeryturę od państwa; taka emerytura im wystarcza, nie wyobrażają sobie, że byliby w stanie dorobić się znacznie więcej w swoim życiu. A przecież uniknięcie takiej gry między obywatelami a państwem jest jedną z podstawowych motywacji dla prywatyzacji. Dodać tu należy, że w Nowej Zelandii przyjęto zasadę całkowitego wycofania się państwa z polityki emerytalnej właśnie po to, by uniknąć zmuszana obywateli do oszczędzania (choć w Chile również obowiązek oszczędzania jest wyeliminowany po osiągnięciu odpowiedniego stanu konta).

Zwróćmy też uwagę na to, że przywileje podatkowe dla kont emerytalnych stwarzają nową sytuację gry między obywatelami a państwem, które stara się nakłonić obywateli do oszczędzania, a ci oszczędzają tylko na kontach nieopodatkowanych, eliminując inne rodzaje oszczędności co nie zawsze jest korzystne dla kraju (kapitał na kontach emerytalnych może mieć mniejsze możliwości przenoszenia się do bardziej zyskownych przedsięwzięć). Zarówno obowiązkowe oszczędzanie, jak i ulgi podatkowe powinny być rozważone bardzo starannie i w długoterminowej perspektywie.

Na koniec warto dodać uwagę o jeszcze jednym światowym doświadczeniu, które warte jest uwagi w Polsce. Nie jest to czynnik związany z działalnością państwa, lecz firm inwestycyjnych i ubezpieczeniowych, i poziomem zawodowym ich pracowników. Amerykańscy profesjonaliści wytworzyli systemy prywatnych norm etycznych, z reguły skodyfikowanych przez odpowiednie organizacje zawodowe i popartych systemem prywatnych egzaminów zawodowych. Przyniosło to wyraźną poprawę w sposobie traktowania klienta. Nie musi tego robić rząd, ale warto pamiętać, że w rozwiniętym, konkurencyjnym przemyśle uczciwość i etyka są atutami. Tego rodzaju podejście do działalności inwestycyjnej i ubezpieczeniowej powinno być wspierane i rozumiane przez państwo i organizacje społeczne.



2007 ©  Krakowskie Towarzystwo Przemysłowe
http://www.ktp.org.pl/