Dylematy i rozwi您ania nowego systemu emerytalnego w Polsce
Bogus豉w Koc


Ramowy kszta速 przysz貫go systemu emerytalno-rentowego w Polsce zosta ju w豉軼iwie przes康zony. Kapita這we fundusze emerytalne b璠 w nim mia造 swoje prawnie usankcjonowane miejsce. Uchwalone latem ubieg貫go roku ustawy maj jednak charakter czysto techniczny, nie okre郵aj bowiem, w jakim stopniu fundusze kapita這we uczestniczy b璠 w funkcjonowaniu ca這軼i systemu. Nadal pozostaje jednak nie do ko鎍a okre郵ony docelowy kszta速 przysz貫go systemu. Przyj皻e dotychczas w dokumencie Bezpiecze雟two dzi瘯i r騜norodno軼i rozwi您anie polegaj帷e na odprowadzaniu 1/5 dotychczasowej sk豉dki obowi您kowej na indywidualne rachunki w funduszach kapita這wych trudno uzna za ostateczne.

Pomimo do嗆 precyzyjnego okre郵enia kszta速u nowego systemu, projekt nie odpowiada na wiele pyta, wielu problem闚 nie rozwi您uje, a niekt鏎e z propozycji budz powa積e zastrze瞠nia.

Nie podwa瘸j帷 znaczenia dotychczasowych prac nad kszta速em reformy, nale篡 jednak w najbli窺zej przysz這軼i do這篡 wszelkich stara w celu doprecyzowania niekt鏎ych rozwi您a, zmiany innych, a tak瞠 przeprowadzenia szczeg馧owych rachunk闚 symulacyjnych zwi您anych zw豉szcza z kosztami transformacji i finansowaniem okresu przej軼iowego. Dop鏦i nie jest w pe軟i znana skala i koszty funkcjonowania I filaru (ZUS), dop鏒y nie mo瞠my okre郵i analogicznych parametr闚 dla filaru drugiego.

Bardzo powa積ym problemem pozostaje nie rozwi您ana dotychczas sprawa przywilej闚 bran穎wych, kt鏎ych wiele jeszcze pozosta這. Dodatkowym, zwi您anym z poprzednim, problemem i wielkim zagro瞠niem dla reformy pozostan pr鏏y wprowadzania "tylnymi drzwiami" do powszechnego systemu pracowniczego specjalnych przywilej闚 emerytalnych dla "wybranych" grup pracowniczych, nie wynikaj帷ych z wysoko軼i p豉conej sk豉dki, ani z d逝go軼i sta簑 pracy (za co oczywi軼ie p豉c swoimi sk豉dkami inni pracownicy nie obdarowani podobnymi przywilejami). Przyk豉dy takich dzia豉 mieli鄉y ju w zesz造m roku.

Nie zaznaczone wyra幡ie w projekcie g堯wne zagro瞠nia dla pomy郵nej realizacji reformy mo積a okre郵i w kilku punktach, na kt鏎e sk豉daj si m. in.:

  • bezpo鈔ednie uzale積ienie powodzenia reformy ubezpiecze spo貫cznych od powodzenia innych zmian systemowych w gospodarce (tzw. zale積o嗆 豉鎍uchowa), jak:
    1. uzyskanie odpowiednich oszcz璠no軼i w I filarze obs逝giwanym przez ZUS; oraz
    2. oparcie finansowania deficytu operacyjnego ZUS na wp造wach z prywatyzacji;
  • wyb鏎 najta雟zego i znacznie mniej atrakcyjnego dla spo貫cze雟twa wariantu reformy;
  • brak publicznego wsparcia grup opiniotw鏎czych dla proponowanych rozwi您a, czyli:
    1. brak szerszego zrozumienia dla za這瞠 reformy;
    2. brak bod嬈闚 ekonomicznych do zmiany starego systemu i wyboru nowego dla os鏏 w wieku 鈔ednim (30-50 lat) i starszych;
  • nakierowanie g堯wnych korzy軼i p造n帷ych z reformy na najm這dsze grupy pracownik闚 (20-30 lat), kt鏎e z natury rzeczy nie s jeszcze zainteresowane swoim losem na staro嗆;
  • brak mechanizm闚 umo磧iwiaj帷ych stopniowe obni瘸nie wysoko軼i wymiaru sk豉dki na ubezpieczenie obowi您kowe, a tym samym i obni瘸nie koszt闚 pracy;
  • stosowanie polityki ma造ch krok闚 w miejsce zdecydowanych rozwi您a, co umo磧iwia utrwalenie wysokiego udzia逝 systemu pa雟twowego, niewielki udzia cz窷ci kapita這wej i w efekcie ograniczenie zakresu reformy.

Niestety, cz窷 z tych niekorzystnych dla reformy rozwi您a znalaz豉 swoje zastosowanie w dotychczasowym programie "Bezpiecze雟two dzi瘯i r騜norodno軼i".

W nik造m stopniu opracowany pozostaje, skomplikowany i jednocze郾ie decyduj帷y o powodzeniu reformy, mechanizm rozrachunk闚 sk豉dki dzielonej mi璠zy ZUS a fundusze emerytalne. "Bezpiecze雟two dzi瘯i r騜norodno軼i" zak豉da stworzenie z ZUS-u centralnej izby rozliczeniowej. Instytucja ta zupe軟ie nie jest jeszcze przygotowana do wype軟iania podobnych obowi您k闚. W powijakach znajduje si realizacja projektu Kompleksowego Systemu Informatycznego (KSI ZUS). Fundusze emerytalne II filaru maj zacz望 funkcjonowa ju 1 stycznia 1999 r., natomiast ZUS planuje pe軟e wdro瞠nie nowego systemu informatycznego na pierwsze lata 2000 r. Ma這 realne wydaje si tak瞠 uruchomienie do 1 stycznia 1999 r. pierwszego modu逝 KSI s逝膨cego obs逝dze II filaru. Pozosta ju nieca造 rok, a samo przetestowanie nowego systemu o zasi璕u og鏊nopolskim wymaga co najmniej kilku miesi璚y. Dotychczasowe do鈍iadczenia w systemowej komputeryzacji wielkich instytucji finansowych (np. PKO BP [Zorba], urz璠y skarbowe) nie wr騜 pomy郵nego fina逝.

Ponownego przeanalizowania wymaga r闚nie koncepcja utworzenia z ZUS-u centralnej izby rozliczeniowej. Precyzyjne administrowanie przep造wem 鈔odk闚 mi璠zy kilkuset tysi帷ami pracodawc闚, kilkunastoma funduszami emerytalnymi, z zachowaniem pe軟ej 軼is這軼i i kontroli zapis闚 na kilkunastu milionach indywidualnych kont ubezpieczeniowych pracownik闚, mo瞠 okaza si zbyt trudnym zadaniem dla jednej instytucji. Wed逝g zalece Banku 安iatowego, aby zmniejszy koszty operacyjne, powinna zosta utworzona centralna instytucja odpowiedzialna za przechowywanie informacji, zbieranie sk豉dek, wyp豉canie emerytur i wysy豉nie pracownikom informacji o stanie ich kont. Instytucja taka powinna by instytucj publiczn lub w豉sno軼i wszystkich firm zarz康zaj帷ych funduszami. Czy podo豉 takiemu zadaniu?

Dodatkowo ZUS ma funkcjonowa jako centralny fundusz inwestycyjny obracaj帷y rezerwami 鈔odk闚 prywatyzacyjnych i planowanymi oszcz璠no軼iami z I filaru.

Zaproponowany w projekcie wariant sztywnego podzia逝 sk豉dki, bez realnej perspektywy jej zmniejszenia, gdzie tylko 1/5 dotychczasowej sk豉dki zasili kapita這we fundusze emerytalne, a 4/5 b璠zie nadal wp豉cane do ZUS-u, jest wariantem minimalistycznym. Poci庵a to za sob zasadnicze konsekwencje:

  • udzia koszt闚 administrowania poszczeg鏊nymi funduszami b璠zie bardzo wysoki (na co wp造nie znaczny udzia koszt闚 og鏊nych), co spowoduje stosunkowo niewielki zas鏏 i przyrost 鈔odk闚 gromadzonych na indywidualnym koncie pracownika;
  • prawdopodobnie nie pozwoli osi庵n望 masy krytycznej umo磧iwiaj帷ej szybki rozw鎩 rynku kapita這wego;
  • zbytnie przeregulowanie ustawowe zasad funkcjonowania III filaru przy minimalnym jego udziale w rynku (brak zach皻 podatkowych).

Z tego wzgl璠u niezb璠ne jest przeliczenie r騜nych wariant闚 i zapewnienie maksymalnej elastyczno軼i wyboru mo磧iwych rozwi您a, uzale積ione od wariantu przyj皻ego w I filarze. Dotychczas jednak nie dokonano rachunk闚 symulacyjnych koszt闚 utworzenia i funkcjonowania funduszy emerytalnych, kt鏎e przy znacznej ich liczbie (zak豉da si, 瞠 b璠zie ich kilkana軼ie) i stosunkowo niewielkich 鈔odkach w nich lokowanych, mog okaza si zbyt kosztowne w "eksploatacji".

Dotychczasowy projekt reformy nie okre郵a r闚nie 軼ie磬i doj軼ia do okre郵onego modelu. Nie odpowiada na pytanie, czy podzia sk豉dki na ZUS i fundusze emerytalne jak 4:1 jest propozycj docelow? Je郵i tak, to szeroko reklamowana reforma b璠zie znacznie mniej atrakcyjna i korzystna zar闚no dla przysz造ch emeryt闚 jak i gospodarki kraju. Tym bardziej, 瞠 w dotychczasowym projekcie zabrak這 realnej propozycji okre郵aj帷ej mechanizmy obni瞠nia dotychczasowego wymiaru obligatoryjnej sk豉dki (45%) do rozs康nego poziomu, np. 30-35%, co wed逝g standard闚 mi璠zynarodowych da這by 20% indywidualnych dochod闚 pracownika, na kt鏎e sk豉daj si: doch鏚 netto, podatek dochodowy i sk豉dka na obowi您kowe ubezpieczenie spo貫czne. Obni瞠nie wymiaru obligatoryjnej sk豉dki przyczyni這by si, o czym chyba nie trzeba przypomina, do obni瞠nia koszt闚 pracy. Polityka ma造ch krok闚, zbytni konserwatyzm za這瞠 (np. przyj璚ie niskiego tempa wzrostu PKB, maksymalnie na poziomie 4,5% PKB) i obawa przed zdecydowanymi posuni璚iami mog spowodowa, 瞠 z indywidualnego punktu widzenia wp造w reformy na wymiar emerytury b璠zie znikomy, podobnie jak w skali makro jej wp造w na rynek kapita這wy i na wzrost gospodarczy kraju.

Ze spo貫cznego i promocyjnego punktu widzenia, kardynalnym b喚dem jest zak豉dana z g鏎y stratyfikacja wiekowa dost瘼u do reformy: do 30 roku 篡cia - obligatoryjnie, mi璠zy 30 a 50 rokiem 篡cia - jak kto woli, a osoby powy瞠j 50 lat pozbawione s mo磧iwo軼i uczestniczenia w reformie. Najlepszym wariantem w tym wypadku, przyj皻ym przez wiele innych kraj闚, kt鏎e wcze郾iej podj窸y pr鏏 analogicznej reformy, by豉by zasada pe軟ej swobody wyboru. Aby wyb鏎 ten u豉twi, nale篡 zaproponowa r騜ne warianty przyk豉dowych kalkulacji i korzy軼i dla os鏏 w r騜nym wieku. Sk康 jednak ma wiedzie przeci皻ny pracownik, czy w jego wieku, przy dotychczasowym sta簑 pracy i zarobkach, bardziej op豉ca si zmieni system, czy te pozosta w starym? W wyborze mi璠zy pozostaniem w dotychczasowym systemie, a wej軼iem w nowy powinni dopom鏂 wyspecjalizowani doradcy w zakresie ubezpiecze spo貫cznych. Potrzeb powo豉nia tego typu instytucji postulowa NSZZ "Solidarno嗆" w swoich "Wst瘼nych za這瞠niach reformy ubezpiecze emerytalno-rentowych" (maj 1995). Doradcy ubezpiecze spo貫cznych, wed逝g tego projektu, mieliby okre郵ony zakres kompetencji i podobnie jak doradcy podatkowi byliby swego rodzaju adwokatami ubezpieczeniowymi w zakresie szeroko poj皻ych 鈍iadcze z zabezpieczenia spo貫cznego. Pomocny w udzielaniu wyczerpuj帷ych odpowiedzi na pytanie o indywidualny wyb鏎 systemu, by這by wykorzystanie odpowiedniego symulacyjnego programu komputerowego. Wst瘼n orientacj w preferencjach pracownik闚 co do ich indywidualnego wyboru da造by badania ankietowe przeprowadzone w zak豉dach pracy. Dotychczas takich bada nie przeprowadzono.

Gdyby jednak ostatecznie nadal utrzymany zosta dotychczasowy wariant uniemo磧iwiaj帷y skorzystanie z nowego systemu osobom w wieku powy瞠j 50 lat 篡cia, przy jednocze郾ie ma造m zakresie II filaru (zak豉da si, 瞠 55-60% przec. emerytury pochodzi b璠zie z I filaru), w闚czas mo積a by這by rozwa篡 mo磧iwo嗆 wprowadzenia indywidualnych ulg podatkowych dla sk豉dek p豉conych w III filarze.

Utarte ju okre郵enie "ulga podatkowa" jest w tym wypadku myl帷e, bowiem jest to tylko odroczenie p豉conego podatku na termin p騧niejszy - nie p豉ci si podatku od p豉conej sk豉dki, ale po przej軼iu na emerytur p豉ci si go od otrzymywanego 鈍iadczenia emerytalnego. Przej軼iowy (ok. 10 lat) koszt tego rodzaju "ulgi" nie musi by bardzo uci捫liwy dla bud瞠tu pa雟twa, gdy mo積a by這by go ograniczy do pewnego nieprzekraczalnego poziomu (np. 0,5% PKB). Po tym okresie obci捫enie bud瞠tu z tytu逝 niep豉cenia podatku od sk豉dek na indywidualne ubezpieczenie emerytalne stopniowo by mala這, z czasem daj帷 efekt dodatni, bowiem podatek od skapitalizowanych 鈍iadcze emerytalnych b璠zie wy窺zy ni niezap豉cony wcze郾iej podatek od sk豉dki. Okre郵enie na okres przej軼iowy g鏎nego limitu deficytu bud瞠towego spowodowanego zwolnieniami podatkowymi dla sk豉dek na ubezpieczenie indywidualne i grupowe w trzecim filarze, ju dzi zaspokoi這by niecierpliwe oczekiwanie na reform os鏏 w 鈔ednim i starszym wieku, a tak瞠 znacz帷o wp造n窸o na ograniczenie bie膨cej konsumpcji oraz zwi瘯szenie poziomu oszcz璠no軼i spo貫cze雟twa, o co tak bardzo i bezskutecznie zabiega od niedawna bank centralny. Nie mniej wa積ym dodatkowym efektem tego rodzaju posuni璚ia b璠zie ujawnienie, przynajmniej cz窷ciowe, i wci庵ni璚ie do oficjalnego obiegu pieni璠zy z szarej strefy.

Kolejnym problemem dotychczasowego programu reformy emerytalnej jest wprowadzenie limitu wysoko軼i wynagrodzenia za prac, do kt鏎ego istnie b璠zie obowi您ek op豉cania sk豉dki na I i II filar, na poziomie 250% 鈔edniej krajowej. Dotyczy to pracownik闚 o do嗆 wysokich zarobkach powy瞠j tego limitu, kt鏎ych to liczba w szybkim tempie ro郾ie. Dla przypomnienia warto doda, 瞠 w obecnym systemie sk豉dk ubezpieczeniow p豉ci si od pe軟ego wynagrodzenia, bez wzgl璠u na jego wysoko嗆, natomiast podstawa wymiaru emerytury ograniczona jest pu豉pem na poziomie 250% 鈔edniej p豉cy. Za這瞠nia projektu nie przewiduj rozdzielenia korzy軼i mi璠zy pracownika i pracodawc, wynikaj帷ych z odej軼ia od aktualnych rozwi您a. W przypadku wysokich wynagrodze, stron korzystaj帷 na wprowadzonym reform limicie mog by tylko pracodawcy, bowiem nie musz ju odprowadza sk豉dki (45%) od zarobk闚 powy瞠j 250% 鈔edniej krajowej i jednocze郾ie nie musz podwy窺za pracownikowi pensji na rzecz ponoszonych przez niego koszt闚 ubezpieczenia powy瞠j tego poziomu. Je郵i nie zostan wprowadzone okre郵one rozwi您ania prawne, nale瘸這by koniecznie prowadzi akcj edukacyjn na rzecz renegocjowania zawartych kontrakt闚. Problem ten dotyczy tylko kr鏒kiego okresu, bowiem w d逝窺zej perspektywie, p豉ce tej grupy zarobkowej powinny ukszta速owa si na wy窺zym poziomie, co oznacza這by proporcjonalny podzia korzy軼i mi璠zy pracodawc a pracownika.

O ile wobec funduszy emerytalnych funkcjonuj帷ych w ramach drugiego, obowi您kowego filaru przysz貫go systemu ubezpiecze spo貫cznych przewidziano bardzo precyzyjny i jak si wydaje, w niekt鏎ych nie do ko鎍a dopracowany mechanizm bezpiecze雟twa, o tyle prawie zupe軟ie pomini皻y zosta ten problem w odniesieniu do ubezpiecze dobrowolnych w trzecim filarze, regulowanych ustaw z dn. 22 sierpnia ub. r. o pracowniczych programach emerytalnych. Panuje tu pe軟a, niczym nie ograniczona swoboda, na zasadzie "ratuj si kto mo瞠" na nie ukszta速owanym jeszcze w pe軟i rynku ubezpieczeniowym. Dotychczasowa dzia豉lno嗆 PUNE nie wskazuje raczej na wystarczaj帷e i skuteczne zapewnienie kontroli nad towarzystwami ubezpieczeniowymi. Dodatkowej pikanterii dodaje jeszcze fakt zapomnienia przez ustawodawc (tej samej kadencji), 瞠 w ramach budowy "zaufania" spo貫cznego do instytucji ubezpieczeniowych, w dniu 8 czerwca 1995 r. znowelizowana zosta豉 ustawa o dzia豉lno軼i ubezpieczeniowej, znacznie ograniczaj帷 ochron gwarancji wyp豉ty 鈍iadcze dla os鏏 fizycznych przez Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny w razie niewyp豉calno軼i firmy ubezpieczeniowej. Dla ubezpiecze na 篡cie, do kt鏎ych zaliczaj si ubezpieczenia emerytalno-rentowe, zmniejszono zaspokajanie roszcze przez Fundusz z pe軟ych 100% do zaledwie 50%, ograniczaj帷 r闚nie wysoko嗆 g鏎nej kwoty roszczenia do pu豉pu b璠帷ego r闚nowarto軼i 30 000 ECU.

W 鈍ietle powy窺zych, wybranych tylko mankament闚 dotychczasowego programu reformy mo積a powiedzie, 瞠 wymaga o­n jeszcze w這瞠nia we wiele pracy.



2007 ©  Krakowskie Towarzystwo Przemys這we
http://www.ktp.org.pl/