Najpilniejsze zadania
Leszek Balcerowicz


Jest Pan zwolennikiem ograniczenia fiskalizmu państwa. Jak można to przeprowadzić w określonych realiach politycznych, z którymi musi się Pan teraz bardziej liczyć niż w czasach swojej pierwszej misji rządowej?

Ja zawsze liczyłem się z realiami - tylko nie na takiej zasadzie, żebym uznawał każdą chwilową przeszkodę za nieprzezwyciężalną. Ale do rzeczy. Fiskalizm oznacza wysoki poziom podatków w relacji do dochodu narodowego, co stanowi balast dla gospodarki. Jest to problem, na który ogólna odpowiedź jest prosta, co jednak nie znaczy, że zmniejszenie fiskalizmu jest proste. Trzeba obniżać tempo wzrostu wydatków w stosunku do tempa wzrostu gospodarki, co oczywiście oznacza, że trzeba realizować reformy niezbędne dla przyśpieszenia wzrostu. Chodzi tu o prywatyzację, reformę tzw. sfery budżetowej oraz rozwiązanie problemu długu publicznego. Te działania muszą mieć absolutny priorytet z punktu widzenia polityki gospodarczej.
Należy szybko zmniejszać deficyt budżetowy, aby ograniczyć tempo obsługi narosłych długów: dług wewnętrzny jest dziś większym ciężarem dla finansów państwa niż dług zagraniczny.
Reforma ubezpieczeń społecznych jest nie mniej pilna, choć tutaj trzeba sobie zdawać sprawę, że przez pewien czas będzie o­na oznaczała dodatkowe obciążenia - trzeba dofinansować przejście do systemu kapitalizacji składek. Reforma służby zdrowia łączy się z wielkim problemem tempa narastania kosztów. Z całą pewnością nie jest do zaakceptowania sytuacja, w której 40 proc. wydatków na ochronę zdrowia to są wydatki prywatne, tyle że trafiające do szarej strefy. W gruncie rzeczy nie ma nawet potrzeby zwiększania wydatków prywatnych na służbę zdrowia, bo są już o­ne proporcjonalnie wyższe niż w Europie Zachodniej.
Po stronie wpływów budżetu mamy zaś sytuację, w której istnieje jeszcze dużo przedsiębiorstw państwowych, które nie płacą podatków, tym samym de facto korzystając z dotacji. Trzeba temu położyć kres, czego właściwym środkiem jest prywatyzacja.
Znaczenie sfery finansowej dla zdrowia całej gospodarki można ilustrować mnóstwem przykładów. Ostatnio dostarczyły ich m. in. problemy Czech i Węgier. W każdym przypadku przyczyny były nieco inne, ale rezultaty - podobne. Trzeba było włączać bardzo mocny hamulec makroekonomiczny, dokonywać ostrych cięć wydatków, co prowadziło do zahamowania wzrostu ekonomicznego. A z czego się brała taka konieczność? Ano z tego, że zwolniono tempo reform, zaniedbano dyscyplinę w różnych obszarach. Na Węgrzech budżet państwa był poddany zbyt małej dyscyplinie, co wiązało się m. in. z odsuwaniem reform sfery socjalnej. W Czechach główną przyczyną był nie tyle deficyt budżetowy, ile dopuszczenie do szybkiego zadłużenia się przedsiębiorstw za granicą. W jednym i drugim przypadku skutkiem był kryzys walutowy, wymuszona dewaluacja i w efekcie skok inflacyjny, co przekłada się na kryzys gospodarczy.
Najświeższy przykład Korei Południowej pokazuje, jak niebezpieczne jest silne uzależnianie się od krótkookresowego (tzw. spekulacyjnego) kapitału zagranicznego. Nie znaczy to, że należy stawiać przeszkody inwestycjom zagranicznym, choćby nawet krótkookresowym, lecz trzeba przy tym dbać o tak zwane po angielsku fundamentals. Są to zasadnicze wskaźniki gospodarcze, które są bardzo uważnie obserwowane przez inwestorów - a do nich należą wskaźniki polityki budżetowej.

Jaką rolę w zmniejszaniu fiskalizmu ma odegrać decentralizacja państwa i jego finansów?

Ta decentralizacja wykracza poza samą racjonalizację wydatków. Można ją również ujmować w kategoriach pomocniczości: dajemy władzom samorządowym większy zakres kompetencji czy możliwości podejmowania decyzji, a więc po prostu większą wolność, ale w ślad za tym idzie odpowiedzialność. Odpowiedzialność jest wtedy, kiedy nie można przerzucać na innych skutków własnego marnotrawstwa. Ośrodki dyspozycji należy więc kształtować w taki sposób, żeby w interesie podmiotu decydującego o wydawaniu pieniędzy leżało oszczędne gospodarowanie nimi. Wiadomo, że prywatny człowiek czy rodzina ma naturalną skłonność do racjonalnego gospodarowania środkami. Podobnie zachowuje się prywatne przedsiębiorstwo w systemie, w którym jego zobowiązania są twardo i skutecznie egzekwowane przez dostawców i przez państwo. Zawsze natomiast są problemy z instytucjami publicznymi. Dotyczy to rządów, które - jak to sami boleśnie do dziś odczuwamy - zadłużały się za granicą, po czym roztrwoniły uzyskane środki. Podobne zagrożenie występuje w przypadku samorządów lokalnych: są kraje, w których przyczyniły się o­ne do chaosu finansowego. Przyznając im prawo dysponowania środkami, trzeba pamiętać o wprowadzeniu mechanizmów uniemożliwiających im np. nieodpowiedzialne zadłużanie się, a potem przerzucanie ciężaru złych długów na budżet państwa.
Problemy te ujawniają się np. przy reformie służby zdrowia. Jak ukształtować płatnika, który będzie wydawał publiczne pieniądze - czy mają to być kasy chorych, czy samorząd? Widać, że waga tych problemów jest tym mniejsza, im większy jest w udział środków prywatnych w finansowaniu opieki zdrowotnej. Sam pacjent czy jego rodzina z natury rzeczy są najlepszymi strażnikami jego interesów. Odrębną kwestią, wymagającą starannego przemyślenia, jest to, w jaki sposób - już przez środki publiczne - pomagać tym, którzy nie są w stanie sprostać pewnym wydatkom.

Nasz system podatkowy bywa krytykowany na różnych podstawach. Twierdzi się m. in., że progresja podatkowa daje znikomy efekt fiskalny, jest w praktyce nieistotna dla finansów państwa, a przez podatników płacących wyższe stawki jest już odczuwana bardzo silnie. Czy uważa Pan, że jest konieczne utrzymywanie tej progresji, czy względy "sprawiedliwości społecznej" przemawiają za nią wystarczająco?

W sprawie rozpiętości dochodów są dwie filozofie czy dwa punkty widzenia. Jednych interesuje to, żeby w każdym danym okresie ograniczać nadmierne rozpiętości; drugich to, żeby dochód najbiedniejszych mógł rosnąć jak najszybciej. Do mnie przemawia ta druga koncepcja, koncepcja sprawiedliwości sformułowana przez Johna Rawlsa. Dopuszcza o­na zwiększanie rozpiętości dochodów do takiego punktu, który optymalnie sprzyja usuwaniu biedy, czyli zwiększaniu dochodów najuboższych. Taki właśnie dynamiczny, a nie statyczny punkt widzenia uważam za właściwy.
W obszarze finansów publicznych z filozofii tej może wynikać postulat zmniejszania progresji podatkowej - ale to wymaga przejścia do przestrzeni politycznej, wymaga też długotrwałej perswazji, nie tylko ze strony polityków.
Trzeba wykazywać, że zmniejszanie progresji będzie korzystne dla rozwoju gospodarczego, na którym najwięcej zyskują ludzie biedni. Ale w jakiej perspektywie może nastąpić taka zmiana świadomości, że zniesienie progresji stanie się możliwe - tego nie wiem.
Tę samą dynamiczną filozofię, o której mówiłem, trzeba upowszechniać również w innych dziedzinach. Jak już wspomniałem, rzecznicy różnych sektorów sfery budżetowej często starają się maksymalnie zwiększyć ich udział w budżecie. Tymczasem to, co naprawdę się liczy, to dynamiczny wzrost możliwości finansowania budżetowego, które jest uwarunkowane rozwojem gospodarczym.

A zatem odczuwa Pan czasami pewną rozbieżność między racjonalnością ekonomiczną a warunkami i możliwościami politycznymi?

Oczywiście, inaczej zadania nie byłyby trudne. Ale podkreślam, że absolutnie nie uważam, by dla tempa rozwoju Polski było kluczowe to, czy w naszym systemie podatkowym będziemy mieli trzy stawki czy tylko jedną. Można się bardzo szybko rozwijać i przy trzech stawkach. Nie jest to więc rzecz, o którą bym kruszył kopie. Natomiast absolutnie kluczowa jest reforma finansów publicznych, zmniejszanie deficytu, obniżanie ogólnego ciężaru podatków, prywatyzacja. To są sprawy najważniejsze.

Systemowi podatkowemu zarzuca się również, że demotywująco wpływa na gotowość do pracy...

Główna wada progresji podatkowej rzeczywiście polega na tym, że zniechęca do tego, by więcej pracować. Zarówno Unia Wolności, jak i ja osobiście jesteśmy za tym, żeby tę progresję zmniejszać. Ale w systemie podatkowym są też potrzebne pewne zmiany strategiczne: stopniowe obniżanie ogólnego ciężaru opodatkowania oraz ograniczanie w całkowitych dochodach państwa udziału podatków bezpośrednich, kompensowanych podatkami pośrednimi. Wtedy problem progresji się zmniejsza. Dla rozwoju gospodarczego, dla bodźców do pracy podatki pośrednie są mniej szkodliwe niż bezpośrednie. Trzeba się przesuwać w ich kierunku.

Skoro mowa o podatkach, proszę nam wyjaśnić, jaka jest obecna opinia ekonomistów o krzywej Laffera. Czy rzeczywiście generalna obniżka stóp podatkowych może zwiększyć przychody budżetu?

Na swoich krańcach krzywa Laffera jest w sposób ewidentny prawdziwa: zarówno zerowa, jak i stuprocentowa stopa podatkowa powoduje, że przychodów z podatków nie ma. Problem leży w empirycznym określeniu, w jakim punkcie tej krzywej się znajdujemy. W tej sytuacji wszelkie decyzje są obarczone ryzykiem. Uważałbym jednak za nadmierne ryzykowne dokonywanie ogólnych cięć w stopach podatkowych, jeśli nie towarzyszyłoby im zmniejszanie wydatków. Podatki trzeba obniżać, to oczywiste, ale musi temu towarzyszyć racjonalizacja wydatków. Z długofalową polityką ogólnego obniżania podatków zbieżne są szczegółowe, oparte na precyzyjnych analizach korekty poszczególnych stawek podatkowych.

Mówił Pan o zamiarze dokończenia prywatyzacji do końca tego stulecia. Jakie przedsiębiorstwa czy branże mogą - a być może powinny - pozostać państwowe po upływie tego terminu?

W domenie państwa powinno pozostać to, co jako własność prywatna działałoby gorzej. A na pytanie, czy są takie dziedziny gospodarki, które w ramach własności państwowej mogą działać lepiej, odpowiedź jest negatywna. Nie ma żadnego dowodu ani teoretycznego, ani empirycznego, by miało być inaczej.
Mówi się niekiedy, że własnością państwa powinny pozostać przedsiębiorstwa w branżach strategicznych. Ale weźmy przykład branży najbardziej chyba strategicznej - przemysłu zbrojeniowego. Przecież w Stanach Zjednoczonych nie jest o­n państwowy, a w Związku Radzieckim był! To też jest pouczające.
Tak więc domenę państwa należy zawęzić do jego struktur. Czego nie należy prywatyzować? Ministerstw, sądów, izb skarbowych, armii itd. - to oczywiste.

A monopole naturalne? Czy to pojęcie jest już zdyskwalifikowane na gruncie nauk ekonomicznych?

Zakres monopolu naturalnego się zawęża, częściowo pod wpływem postępu techniki i postęp praktycznej myśli ekonomicznej. Do niedawna na przykład przyjmowano za pewnik, że kolej jest monopolem naturalnym, a dziś już się tak nie uważa. Wiemy, że można oddzielić zarządzanie torami od samych przewozów i przyjąć regulację, że operator torów będzie zobowiązany dopuszczać konkurencję pomiędzy przewoźnikami. To samo dotyczy gazownictwa, energetyki i wszystkich dziedzin "sieciowych" - i w kierunku takich właśnie rozwiązań idziemy.

Zapowiadał Pan zwiększanie zakresu wolności gospodarczych, usuwanie różnych biurokratycznych przeszkód, utrudniających rozwój przedsiębiorczości. Jak wiadomo, poprzedni rząd pozostawił mnóstwo koncesji, nierzadko wprowadzanych w skandalicznych okolicznościach - w pośpiechu i w ostatniej chwili. Czy może Pan wymienić jakieś koncesje, które Pana zdaniem mają uzasadnienie ekonomiczne?

Przede wszystkim - i właściwie wyłącznie - te dziedziny działalności, które muszą być u nas koncesjonowane ze względu na zobowiązania międzynarodowe: np. eksport broni. To jest oczywiste. Ale poza tym wąskim kręgiem wprowadzenie czy utrzymanie każdej koncesji wymaga bardzo przekonującego uzasadnienia. Nasz rząd przesunął w czasie o rok wejście w życie przyjętych przez poprzednią koalicję ustaw koncesyjnych - właśnie po to, by można je było przeanalizować i zmienić. Jest to bardzo ważny element procesu deregulacji czy odbiurokratyzowania gospodarki.
Trzeba uważnie przyjrzeć się tym koncesjom, które są w gestii organów samorządowych. Samorząd lokalny - przy wszystkich jego walorach - również jest władzą publiczną, a socjalizm samorządowy nie byłby lepszy od socjalizmu ogólnokrajowego. Potrzebne są więc mechanizmy kontrolne.
Uważam, że dla odbiurokratyzowania gospodarki bardzo ważne jest wykorzystanie doświadczeń praktyków - przedstawiciele kręgów gospodarczych, którzy najlepiej wiedzą, co najbardziej ogranicza swobodę przedsiębiorczości w Polsce. Na podstawie ich opinii rząd będzie mógł eliminować takie szkodliwe przepisy, w razie potrzeby - w przypadku zapisów ustawowych - włączając w to Sejm.

Przejdźmy do problemu sfery budżetowej, zaczynając od reformy ubezpieczeń. Czy słynna reforma chilijska jest dla nas wzorem do naśladowania? Jaka jest o niej aktualna opinia?

Muszę na wstępie zauważyć, że reformowanie państwa socjalnego jest trudniejsze niż reformowanie gospodarki. Pani Thatcher, która swą polityką umożliwiła brytyjskiej gospodarce odzyskać konkurencyjność na rynkach światowych, złamała - o czym wszyscy wiemy - wszechwładzę lewicowych związków zawodowych, ale nie odważyła się frontalnie zaatakować państwa socjalnego. Nie atakowała np. brytyjskiego systemu utrzymywanej z podatków służby zdrowia; udało się jej tylko trochę powstrzymać wzrost wydatków socjalnych. Tak więc zadanie, które przed nami stoi, jest na pewno bardzo trudne, ale musimy się z nim uporać, jeśli chcemy mieć szanse na trwały, szybki wzrost. Zgubne skutki rozdętej i nieefektywnej sfery socjalnej odczuwają przecież także znacznie od nas bogatsze kraje Zachodu.
W sprawie modelu chilijskiego mogę powiedzieć, że uchodzi za dobry, choć mnożą się też znaki zapytania. Dyskutuje się na przykład, w jakiej mierze wysoka stopa zwrotu inwestycji chilijskich funduszy emerytalnych wynikała z czynników przejściowych, a w jakiej mierze jest trwała. Pewne wątpliwości budzą też wysokie koszty transakcyjne systemu dopuszczającego praktycznie nieograniczoną konkurencję pomiędzy funduszami. Trzeba pamiętać, że konkurencja też kosztuje - wymaga np. silnej promocji, częstego zawierania umów itd. Nie uważając się za znawcę tego zagadnienia mogę powiedzieć, że choć nie ma jeszcze ostatecznego werdyktu na temat konkretnego rozwiązania przyjętego w Chile, to ogólny kierunek reformy na pewno był właściwy: w ubezpieczeniach emerytalnych trzeba odchodzić od aktualnego systemu repartycyjnego, opartego na międzypokoleniowych rozliczeniach, do systemu opierającego się większej mierze na kapitalizacji składek.
Dodałbym do tego, że temat poważnej debaty w nowoczesnej ekonomii jest wpływ takiego systemu emerytalnego na stopę oszczędności, a za jej pośrednictwem - na tempo rozwoju gospodarki. Poglądy są rozbieżne, choć przeważa zdanie, że z punktu widzenia stopy oszczędności lepiej jest mieć system oparty na kapitalizacji składek niż taki, system w którym wszyscy zatrudnieni płacą dodatkowy podatek (składkę emerytalną), a korzystają z niego aktualni emeryci.

Ważnym elementem państwa socjalnego jest system zasiłków dla bezrobotnych. Wiele - nawet najbardziej potoczne obserwacje - wskazuje, że nasz system zniechęca do pracy.

Myślę, że zjawisko to jest mniej dotkliwe niż w większości krajów zachodnich - w Szwecji, Francji czy nawet w Niemczech. Ale to nie oznacza, że nie należy się mu uważnie przyjrzeć. Reforma zasiłków jest przy tym łatwiejsza politycznie niż np. reforma systemu emerytalnego. W różnych kręgach politycznych dostrzegam przekonanie, że nie można dawać ludziom pieniędzy za nic, że powinno się to wiązać z pracą. To nastawienie trzeba wykorzystać. /p>

A reforma służby zdrowia? Wydaje się, że każdy, kto do niej przystępuje, znajduje się w sytuacji patowej, dlatego że z jednej strony ewidentnie nie do przyjęcia są niskie oficjalne wynagrodzenia w tej sferze, które wymagałyby natychmiastowej rewaloryzacji, a z drugiej strony równie oczywista wiedza potoczna mówi, że te wynagrodzenia stanowią tylko część rzeczywistych dochodów.

Tu są ogromne rozpiętości. Zdolność uzupełniania oficjalnego dochodu jest niezmiernie zróżnicowana. W Polsce nie ma, jak sądzę, problemu zbyt małych globalnych wydatków na służbę zdrowia: Polacy przeznaczają na ochronę zdrowia większą część swych dochodów niż np. Grecy, Turcy czy Portugalczycy. Jak w wielu innych wypadkach, wcale nie jest najważniejsze zwiększanie wydatków budżetowych na ochronę zdrowia.
Ważnym zagadnieniem jest reforma sfery podaży: nie ma powodu, by w służbie zdrowia utrzymywać monopol publiczny, a więc trzeba wypracować właściwą formułę prywatyzacji. W sferze finansowania, którą trzeba wyraźnie odróżniać od sfery podaży, główny problem polega na "wybieleniu" obecnie istniejącej szarej strefy. Należy racjonalizować i ujawniać ogólne przepływy pieniędzy wydatkowanych na ochronę zdrowia. Znaleźć sposoby na przeciwstawianie się tendencji do zwiększania wydatków. Teren usług zdrowotnych jest szczególnie trudny, gdyż chodzi o dobro bardzo wysoko cenione, zachodzi wielka asymetria dostępu do informacji między dostawcą usługi a odbiorcą (lekarzem a pacjentem), a na dodatek wciąż pojawiają się nowsze technologie, zwiększające - niekiedy nieznacznie - szanse leczenia pewnych chorób, lecz bardzo kosztowne. Są to problemy niezwykle ciekawe nawet z naukowego punktu widzenia - nic dziwnego, że za prace nad finansowaniem ochrony zdrowia przyznawano ekonomiczne nagrody Nobla.
Tak więc reformatorzy sfery ochrony zdrowia rzeczywiście znajdują się w sytuacji bardzo trudnej. Działają pod pistoletem strajkowym, a na pewno nie można zaakceptować eskalacji żądań niemożliwych do spełnienia. A pewne kluczowe szczegóły reform muszą dopiero być wypracowane - nawet jeśli inne są oczywiste. Jaką na przykład postać instytucjonalną ma przyjąć wkład ze środków publicznych? Pomysłów jest wiele, ale też i dużo mitologii. Kasy chorych. W gruncie rzeczy oznacza to dalsze podatkowe finansowanie służby zdrowia, tyle tylko, że miały być w tym celu wyodrębnione nowe instytucje. Hasłem "kasy chorych" posługują się często ludzie wyznający gospodarczą mitologię: jak o­ne powstaną, to wszystko się poprawi. Takich mitów jest zresztą więcej: samorząd gospodarczy, skarb państwa...

Innym ważnym obszarem sfery budżetowej jest oświata. Czy w ciągu tej kadencji Sejmu zostaną wprowadzone bony oświatowe, o których Unia mówi od dawna?

Ogólna idea jest oczywista i zdrowa: niech pieniądz publiczny idzie za tym, kto korzysta z finansowanych za jego pomocą świadczeń. Jest to najlepszy sposób kontroli ich jakości, gdyż umożliwia konkurencję pomiędzy dostawcami i daje klientowi możliwość wyboru. Na poziomie konkretu pojawiają się jednak pytania. Czy w małej miejscowości, w której działanie dwóch szkół podstawowych nie ma żadnego uzasadnienia ekonomicznego, bon oświatowy będzie umożliwiał realny wybór? Dużo łatwiej można sobie wyobrazić konkretne funkcjonowanie takiego systemu w szkolnictwie wyższym: podjęcie studiów i tak z reguły wiąże się z wyjazdem z dotychczasowego miejsca zamieszkania, toteż "techniczny" aspekt dokonywania wyboru nie odgrywa specjalnej roli. Tak więc koncepcję bonu oświatowego trzeba przełożyć na konkrety, które wymagają dopracowania.
Z pewnością jednak należy odejść od tradycyjnego poglądu, zgodnie z którym szkolnictwo jest wyłącznie sprawą publiczną, nie tylko w sferze finansowania, ale i w sferze podaży. Tam, gdzie chodzi o samo świadczenie usług edukacyjnych, nie powinno być rzeczą najważniejszą to, czy świadczy je podmiot publiczny czy niepubliczny. Wystarczy, że usługa musi odpowiadać pewnym ogólnym kryteriom. Wynika stąd postulat zmniejszania i usuwanie dyskryminacji pomiędzy szkołami, publicznego finansowania zarówno szkół publicznych, jak i niepublicznych. Mamy tu do czynienia z tą samą sytuacją, co w dziedzinie służby zdrowia czyli usług zdrowotnych. Charakter instytucjonalny czy typ własności dostawcy nie powinien się liczyć. Tak jak nie liczy się w dziedzinie np. produkcji butów. Dlaczego miałoby być inaczej w dziedzinie usług edukacyjnych czy zdrowotnych? Niech się liczy oferta.

Dziękujemy za rozmowę.

Rozmawiali: Grzegorz Łuczkiewicz i Janusz A. Majcherek



2007 ©  Krakowskie Towarzystwo Przemysłowe
http://www.ktp.org.pl/